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上海这部法告诉你 "管天"的部门该如何管好天

2017年04月05日 09:20:13 来源: 上观新闻

  “上管天,下管地,中间管空气”。在民众诙谐的话语中,气象、地震、环保三个政府部门的职责跃然纸上。当然,“管天”的气象部门非常清楚,天道苍苍,寰宇茫茫,量人力之微薄,诚无法撼动风刀霜剑寒潮冰冻等自然铁律。然而,不断提高气象灾害预测水平,加强防灾减灾体系建设,尽可能降低灾害性天气对民众福利的减损,正是气象部门“天”命所系。

  上海是超大型城市,位于太平洋西岸,地势低平,平均海拔为4米左右,极易遭受洪涝灾害,上海又属于典型的亚热带季风气候,冬天寒冷少雨、夏季炎热,只要季风稍不稳定,就容易出现异常天气。从1873年有气象记录以来,上海几乎每年都发生气象灾害。台风每年都光顾申城,年均2-3个。上海每年6至9月为汛期,暴雨年均12天,雾日年均85天,大于8级的大风日年均22天,每年高于35℃气温日一般为15天左右,异常时可超过40天。

  历史总是镜鉴。如果一份事业需要各方持续用力,必须先行锁定预期成本与收益,在此过程中,法治思维与法治方式当为首选。《上海市气象灾害防御办法》(以下简称《气象办法》)已于2017年3月1日起实施。这部法律充分体现了上海的精细化管理水平,闪耀着技术理性的光芒,洋溢着浓郁的人文关怀。

  体系精细

  俗语说,三分天灾,七分人祸。天象虽不可违,但精准预测并妥为应对,却可最大限度地减少灾害损失,而这绝非一人之功,防灾体系构建至为重要。对此。《中华人民共和国气象法》虽有相关规定可以遵循,但出于普适性考虑,制度安排较为原则,无法针对上海的地域特征,设计相应的制度规范。

  鉴此,《气象办法》慎思明察,着力构建一套适合上海特点的气象灾害防御体系,深深地烙上了“政府主导、部门联动、社会参与”的烙印。

  其一,政府主导——解“多头协调、流程不畅“的困局

  由于政府掌握着大量的资源,无论是气象灾害的预防、监测预报和预警、应急处置,政府均责无旁贷。而灾害性天气影响面广,防灾减损环节众多,上海气象灾害的防御工作,曾经陷入多头协调、流程不畅的困局,特别是预警信息的传递送达、联动响应等存在诸多问题,同时,由于缺乏灾害性天气“误工豁免”的规定,带来诸多次生灾害。例如,2008年8月25日早晨,上海市区遭遇了百年一遇的集中降水,造成了全市60多条(段)马路积水10至20厘米,超过1.1万户民居进水,交通极其拥堵,上班族普遍迟到达数小时之久。

  针对此种情形,为有效预防和处置各类气象灾害,建立规范、高效的气象灾害应急处置体系,形成信息畅通、反应迅速、功能周全、处置高效的应对机制,早在数年前,上海市即发布了《上海市处置气象灾害应急预案(2014版)》,规定了统一领导、分级负责,以人为本、科学决策,快速反应、预防为主,防救结合、协同应对的工作原则,并且针对大风、雷电、高温、雨雪冰冻、大雾、防汛防台等分别制定了专项应急预案。可以说,上海气象灾害应急预案已经相当成熟。 

  此番气象立法,将实践证明行之有效的做法固化为法律制度,原则规定了市和区人民政府应当加强对气象灾害防御工作的组织、领导和协调,健全议事协调工作机制。一旦面临异常气象灾害,这套工作机制即可运转起来,气象、公安、交通、水务等多部门联防联动,共同防灾减损。  

  特别值得一提的是,为规范预警信息的发布行为,《气象办法》规定了信息发布专属权,明确气象主管机构统一发布灾害性天气警报和气象灾害预警信号,其他单位和个人可以转载、传播此类警报和信号,但无权率先发布,以免误发误传,引起社会混乱。此外,为保证防御措施的落实落地,《气象办法》还规定,乡镇人民政府、街道办事处、产业园区管理机构应当按照上级人民政府及有关部门的要求,落实防御措施。 

  其二,部门联动——避免出现“一场暴雨,全城看海” 

  政府各部门之中,首当其冲的是气象主管机构,它负责灾害性天气的监测、预报、预警以及相关技术服务的组织管理工作。特别是,为提高监测、预报和预警的准确性和时效性,《气象办法》作了两项规定:第一,建立精细化预报预警体系,即气象主管机构所属气象台应当分区制作动态实时的预报预警信息,提升短时临近预报预警能力;第二,开展影响预报和风险预警,针对气象因素可能引发的城市积涝、道路拥堵、航班延误、空气污染、健康损害等,开展影响预报和风险预警,引导社会公众科学防御。 

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  其他相关政府部门,包括公安、消防、民政、财政、住房城乡建设、交通、农业、环保、水务、安全生产监管、海事、通信等部门应当按照职责分工,共同做好气象灾害防御工作。举例而言,2012年7月21日,北京遭遇61年最大的强降雨,东城区广渠门桥下一男子在车内溺亡。气象灾害防御不力,此一教训可谓深刻。鉴此,《气象办法》针对性地规定,水务部门应当在易积水点完善排水设施,疏通水道……使上海尽量避免出现“一场暴雨,全城看海”的情形。再如,2016年1月25日,上海遭遇极寒天气,供水热线电话被打爆,接到报修电话逾万个,多人反映水管被冻爆、冻裂。《气象办法》因而规定,水务部门应当指导和监督供水、排水企业加强公用设施防雨、防雪、防冰冻的维护管理,在制订和修订相关建设标准时,考虑气象灾害的风险性,提高公用设施的气象灾害防御能力。

  其三,社会参与——把气象灾害防御知识纳入课程

  《气象办法》要落到实处,提高社会公众的防灾减损意识与能力,极为关键。为此,《气象办法》专设“社会参与”一章,完善了社会公众的参与机制,包括以下内容:第一,明确了基层自治组织的职责,规定居委会、村委会应当宣传普及气象灾害防御知识,协助组织居民、村民等参与应急演练,及时传播预警信号等。第二,规定了公众参与的方式,包括在有关部门的指导下参与应急处置工作,提供避难场所和其他人力、物力支持,有序参与医疗救助、心理疏导和灾后重建活动等。第三,细化了对行业组织的要求,包括制定行业规范,开展防灾减灾培训等。第四,开展学校教育,把气象灾害防御知识纳入有关课程,定期开展科普宣传、应急演练等。第五,开展媒体宣传,鼓励广播、电视、报纸、网络等媒体刊播防灾减灾公益广告及科普宣传节目。第六,鼓励购买保险,通过保险等方式,提升气象灾害风险抵御水平。

  技术理性

  技术理性,源于德国著名社会学家哈贝马斯。他认为,社会的理性活动遵循着技术规则,而技术规则又以经验知识为基础,在任何情况下都包含着对可以观察到的事件的有条件预测。

  《气象办法》针对变动不居的气象灾害,在种种不确定之中,追寻最为确定的结果,无论是时点把握还是空间布局,均力争实现防灾减损效果的最大化,充分体现了技术理性。 

  其一,在时点把握方面,建立风险预判通报。《气象办法》规定,上海市实行灾害性天气风险预判通报制度。台风、暴雨、雷电、大风、大雾、冰雹等灾害性天气可能对本市产生较大影响,但尚未达到气象灾害预警信号发布标准时,市气象主管机构应当将风险预判信息提前向农业、水务、交通、公安、海事、住房城乡建设、绿化市容等部门以及防汛指挥机构通报。有关部门应当提前采取预防措施,并做好应急预案启动准备。 

  换句话说,气象部门建立了灾害性天气的梯次通报和发布制度,即气象部门先做预判,把预判结果通报给相关政府部门,以利其做好应急预案启动的准备工作。但彼时不要公开发布,以免惊扰民众,带来不必要的社会成本。直至达到气象灾害预警信息发布标准时,再向社会发布,以利于民众及早预防。这种时点方面的梯度式安排,极尽精细之能事。

  其二,在空间布局方面,建立了气象灾害防御重点单位制度。为了提高气象灾害防御工作的有效性,最大程度地避免、减轻气象灾害造成的损失,《气象办法》将处于特殊地理位置或者属于特定行业,在遭受气象灾害灾害时可能产生较大人身伤亡或者财产损失的单位纳入重点监管范围,明确规定本市实行气象灾害防御重点单位管理制度,主要包括三方面内容: 

  一是确定重点单位名录,规定市气象主管机构应当会同有关部门综合考虑地理位置、气候背景、行业特点等因素,制定重点单位的认定标准,并确定重点单位名录。认为本单位符合重点单位认定标准的,也可以主动申报纳入重点单位名录。不难想见,地铁、高铁站、飞机场、大型商场、广场等人群集聚地区,将会被纳入重点单位名录。 

  二是规范重点单位的防御职责,规定重点单位应当履行制定应急预案、组织应急演练、确定应急管理人、定期巡查、配备必要的救援装备等职责。对于这些重点单位而言,不存在过度防御一说,因为只要成功地实现了一次防御,就把前面所有的成本都摊回来了。 

  三是加强对重点单位的服务监督,包括指导重点单位制定应急预案、为重点单位获取预警信息提供便利、对重点单位履行防御职责的情况进行检查并督促消除隐患等。这是气象部门主动担当,自我加压,也是其提升防灾减损精准度和有效性的绝佳注脚。 

  其三,在情势紧急时,设定了紧急防御措施。《气象办法》规定,本市负有气象灾害防御义务的单位发现灾害性天气但尚未收到灾害性天气警报或者气象灾害预警信号的,可以参照本章的规定,采取必要的应急处置措施,并按照规定向有关部门报告。

  这段平实的文字背后,凝聚着立法者对一场惨剧的理性反思。2016年11月6日凌晨,上海迷雾锁城,能见度极低。上海市中心气象台发布大雾橙色预警信号。8时许,在S32申嘉湖高速浦东机场方向发生多起汽车追尾事故,20余辆车连环相撞,造成9死43伤的惨剧。究其原因,是交警、交通委等部门与具体的道口作业部门之间信号与命令传递不够及时所致。

  《气象办法》吸取了这次血的教训,设定了紧急情况下的“破”法规则,即虽未收到天气警报或者预警信号,但已经发现灾害性天气,即可果断采取关闭道口等应急处置措施。立法过程中,曾一度对相关单位“应当采取”还是“可以采取”应急处置措施存有争议,最后采取了赋权型而不是义务性表述,以避免相关单位为规避责任,采取过度防御措施,例如,动不动就关闭道口,停航停运,反而影响了社会的正常运转。故而,“可以采取”的法律效果是,赋予相关单位情势紧急下不等通知即可自主行事的权利。如果“未能采取”应急处置措施,也不会因此背负法律责任。此种不对称法条,真切地体现了技术理性。 

  人文关怀  

  美国犹他州的法律规定,出于对矿工的健康和安全考虑,工作时间每天不得超过10小时,即便矿工自愿延时也为法所不许。类似地,纽约州的劳动法规定,为保护面包工人,每周工作时间不得超过6天,每天不得超过10小时。纽约一位面包房主人洛纳起诉称,该法律侵犯了他的合同自由和私人财产权,但并未赢得支持。法律共同体普遍接受的观念是,为了增进社会福利,法律可以限缩个人的缔约自由,或者限制私权,例如法律要求司机系安全带、要求给婴儿配专用座椅等,当事人对此并无选择权…… 在这些立法中,保护的是那些被遮蔽了判断力、推理能力不成熟或欠缺的行为人。  

  此番《气象办法》,多处洋溢着类似的人文关怀:

  其一,四类红色预警情况下,强化学生保障。《气象办法》规定,发布台风、暴雨、暴雪、道路结冰红色预警时,中小学校、幼托机构、中等职业学校应当根据本市有关规定,采取停课措施;对已经到校或者要求到校避险的学生,学校应当灵活安排教学活动,并做好安全防护工作;为学生上学提供交通工具的,学校应当保障交通安全。 

  此规定想要解决的问题是,在保障学生人身安全与尊重家长寄托权之间,求取一个妥当的平衡点。学校或许会主张,哪怕风再大雨再急,只要教师愿意教,学生愿意学,课就不必停?然而,立法者认为,学生及其家长,对于灾害性天气可能造成的后果,缺乏理性的判断,而法律对人身安全的价值,超越了学生短期获取知识的价值。因而立法者以强势姿态介入,一律要求学校停课。但与此同时,由于一些上班族无法留在家中照顾孩子,法律允许其自行护送孩子到学校避险,学校应灵活安排教学活动,例如,集中在教室内观看教学录相等。 

  其二,四类红色预警情况下,强化劳动者保障。《气象办法》规定,发布台风、暴雨、暴雪、道路结冰红色预警信号时,用人单位应当为在岗工作人员提供必要的避险措施,且不得对因灾害性天气发生误工的人员作迟到或者缺勤处理。举办户外活动或者进行除应急抢险外的户外作业的,应当立即停止;除政府机关和直接保障城市运行的企事业单位外,其他单位可以采取临时停产、停工、停业措施。  1987年12月10日清晨,黄浦江骤起大雾。上午9时,陆家嘴轮渡站已经聚集了4万以上赶着上班、渡江心切的乘客。突然,一个中年人连同他的自行车一起被汹涌的人流挤倒, 5分钟之间,一场惨剧已经酿成……死亡66人,重伤2人,轻伤20余人,成为有史以来上海最严重的踩踏事故。

  根据《气象办法》,恶劣天气来临,上班族再也无须紧赶慢赶,因为不会面临迟到或缺勤的处理。

  其三,极端高温、低温状况下,采取特殊应对措施。《气象办法》规定,高温预警信号生效期间,用人单位应当减少或者不予安排户外作业;必须进行户外作业的,应当提供防护装备或者采取限时轮岗措施。

  根据国家安监总局等发布的《防暑降温措施管理办法》,当高温红色预警信号发布时,要求不予安排户外作业;发布高温橙色预警信号时,要求减少户外作业。而上海《气象办法》则规定,发布高温黄色预警信号时,也要求“用人单位应当减少或者不予安排户外作业”,也就是说,不论高温预警的级别,上海都引入了保护措施,体现了更强的人文关怀。

  2013年7月20日~8月1日和8月3日~17日两轮持续性强的高温过程中,市区徐家汇气象站1873年以来的历史最高气温纪录2次被打破,最高气温达40.8℃。各大医院门诊量节节攀升,并发生多起高温中暑突发公共卫生事件。根据《气象办法》,在此种情况下,用人单位应当不予安排户外作业。

  在《气象办法》实施之后,假设出现以下一种场景:2018年夏天某日,在建筑工地施工的张师傅和工友们忽然接到企业通知:“周末休息日大家上班,但是不算加班,是作为对于月初40℃以上天气下停止作业的换班。”此种情形属于用人单位违法,因为按照规定,因高温天气停止工作、缩短工作时间的,用人单位不得扣除或降低劳动者工资,这是单位的法定义务。用人单位另行安排职工加班的,应当依法支付加班工资。

  气象立法,虽无法使天象改弦易辙,但以技术理性和人文关怀,为苍生黎民减损谋福,亦足以顶天立地!

  作者系上海市政府法制办副主任、法学教授

【纠错】 [责任编辑: 许超 ]

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